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Was bedeutet Regieren per ordonnance (gesetzesvertretende Verordnung)?

Der gerade gewählte französische Präsident und seine Regierung haben vor, das Arbeitsrecht spätestens ab kommenden Herbst per ordonnance (entspricht auf Deutsch ungefähr einer gesetzesvertretenden Verordnung, die im deutschen Grundgesetz nicht vorgesehen ist) zu reformieren. Ordonnances ermöglichen es der Regierung, für eine befristete Zeit selbst Gesetzgeber zu sein. Was bedeutet das eigentlich? Bricht dies die Trennung zwischen Exekutive und Legislative auf? Soll man eine „Regierung im Parlamentspelz“ befürchten?

Ein umstrittenes Verfahren

Seit dem Mittelalter bedeutet das Wort ordonnance (Verordnung) „Wille eines Vorgesetzten“. Im Französischen ist ein Wortspiel möglich, da ordonnance auch „Rezept“ bedeutet – man hält sich eher an das, was der Arzt verschreibt. Dieses Wortspiel benutzt die Tageszeitung Libération in der Artikelüberschrift „Ordonnance: le mauvais remède du docteur Macron“ (Verordnung: Die schlechte Arznei des Doktor Macron).

Die ordonnances haben in Frankreich einen schlechten Ruf, auch wenn dieses Verfahren zur Verfassung der V. Republik gehört, zigmal benutzt wurde, sowohl vom PS als auch von der RPR, später UMP (Vorgänger der Republikaner). Warum? Es wird befürchtet, dass die Regierung dadurch eine Blankovollmacht erhält und dass das Parlament kein Mitspracherecht mehr hat. In der FAZ vom 6. Mai 2017 war Folgendes zu lesen: „Diese Maßnahmen könnte Macron rasch nach der Wahl ohne Abstimmung im Parlament per Verordnung durchsetzen, hat er angekündigt“.

Was besagt die Verfassung eigentlich?

Nach Artikel 38 der Verfassung der V. Republik kann „die Regierung […]  zur Durchführung ihres Programms das Parlament um die Ermächtigung ersuchen, während eines begrenzten Zeitraums durch gesetzesvertretende Verordnungen Maßnahmen zu treffen, die normalerweise dem Bereich der Gesetzgebung unterliegen.“

Vor der V. Republik nutzte die Regierung das Verfahren des décret-loi, das weniger überwacht war. Jetzt ist die Verfassung unmissverständlich: Das Parlament (Assemblée nationale und Senat) muss zuvor über eine loi d’habilitation (entspricht dt. „Ermächtigung“) abstimmen, die ganz genau die Themen der späteren Verordnung auflistet. Diese „Ermächtigung“ gilt nur für eine ganz bestimmte Zeit – in der Praxis für einen Monat bis manchmal drei Jahre. Der Artikel 38 sieht auch vor, dass „die gesetzesvertretenden Verordnungen im Ministerrat nach Anhörung des Staatsrates (wie ein normaler Gesetzentwurf der Regierung) beschlossen“ und nach Gegenzeichnung durch den Staatspräsidenten veröffentlicht werden.

Warum will Macron dieses Verfahren einsetzen?

Präsident Macron hatte seine Wahlkampagne unter das Motto „schnelle Reformen“ gestellt. Der normale Weg eines Gesetzentwurfs umfasst zwei Lesungen in der Assemblée nationale und im Senat, das dauert in der Regel mehrere Monate. Ein Ziel Macrons ist es, dieses Verfahren künftig auf je eine Lesung zu verkürzen. Möglicherweise wollen er und sein Premierminister sich auch schwierige Zeiten sowie mögliche Opposition im Parlament und parallel auf der Straße „sparen“. Die Geschwindigkeit ist jedoch kein Argument per se. Die ordonnances werden oft auch für hochspezifische Themen angewendet, wie etwa die Umsetzung europäischer Richtlinien.

Sind die Rechte des Parlaments ausreichend geschützt?

Durch die „Ermächtigung“ erlaubt das Parlament der Regierung nur für eine bestimmte Zeit und nur für eine spezifische Liste von Themen, Gesetzgeber zu sein. Der Ministerrat kontrolliert in seiner Mitteilung ganz genau, ob der Entwurf der Regierung nicht gegen die Verfassung verstößt und ob die besprochenen Themen in der loi d’habilitation auflistet sind.

Mit der Veröffentlichung ist die Regierung noch nicht weit: Die gesetzesvertretenden Verordnungen werden nämlich „hinfällig, wenn der Entwurf des Ratifizierungsgesetzes im Parlament nicht vor dem durch die Ermächtigung festgelegten Zeitpunkt eingebracht wurde“, so der Artikel 38. Bis zu dieser wichtigen Etappe hat die Verordnung gar keinen Gesetzrang. Bis zur Abstimmung über ein Zustimmungsgesetz und wenn vor dem festgelegten Zeitpunkt keine Ratifizierung erfolgt, gilt die Verordnung als Akt der Regierung und kann der Staatsrat als Verwaltungsrichter dazu Stellung nehmen.

Nach der Abstimmung über das Zustimmungsgesetz ist der Verfassungsrat an der Reihe: Er entscheidet grundsätzlich über die Verfassungsmässigkeit von Gesetzen und hat im Laufe der Zeit eine sehr umfassende Rechtssprechung durch Grundsatzurteile dazu entwickelt. Er prüft zum Beispiel ganz genau, ob Regierung ihre Zuständigkeit nicht überschreitet. Der Verfassungsrat kann auch die „Ermächtigung“ prüfen. Wenn das Zustimmungsgesetz im Parlament eintrifft, ist jedoch die Kompetenz des Parlaments begrenzt, korrigieren bzw. erweitern kann es nicht. Den Inhalt hat die Regierung dann schon festgelegt.

Ordonnances in der Vergangenheit

Dieses Verfahren wurde zum ersten Mal 1960 genutzt, damals hatte die Regierung Ordnungs- und Friedenssicherungsmaßnahmen in Algerien eingeführt. In den ersten dreißig Jahren (1960–1990) wurden 25 „Ermächtigungen“ und 158 ordonnances eingesetzt. Ab 1990 ist diese Zahl gestiegen: von 2004 bis 2013 wurden 357 Verordnungen nach Artikel 38 veröffentlicht. Ein parlamentarischer Bericht des französischen Senats erklärt dies teilweise mit notwendigen Anpassungen in den Übersee-Gebietskörperschaften. Seit 2008 sieht ein neuer Artikel (74-1) der Verfassung ein neues Verfahren für diese spezifischen Themen vor.

Beispiele für ordonnances sind:

  • Anfang der 80er-Jahre unter François Mitterand die Einführung einer neuen Ferienwoche (die fünfte Ferienwoche), die 39-Stunden-Woche und die Rente mit 60 Jahren.
  • 1996 mit der Regierung Alain Juppé die Reform der französischen Sozialversicherung

Kurz gefasst: Die Regierung kann sich nur mit der Ante und der PostAbstimmung des Parlaments in die Gesetzgebung einmischen. Verfassungsrechtlichkeit ist eine Sache, politische Akzeptanz eine andere. Bis dato haben sich die französischen Gewerkschaften skeptisch geäußert. Der Bereich Arbeitsrecht ist hoch brisant. Wie ein bekannter Arbeitsrechtsprofessor mit Blick auf die Etappen, die die Regierung respektieren muss, sagt:

Même si le gain de temps est évident, l’exercice juridique (des ordonnances), mais aussi politique est donc loin d’être un long fleuve tranquille.
(Auch wenn es tatsächlich schneller geht, laufen die juristische und die politische Anwendung der Verordnungen selten reibungslos ab.)

Jean-Emmanuel Ray

Noch ein wichtiger Punkt, bevor Präsident Macron sein Vorhaben durchführen kann: das Ergebnis der Parlamentswahlen. Erst nach der zweiten Wahlrunde am 18. Juni 2017 erfahren wir, ob die Bewegung von Präsident Macron eine Mehrheit im Parlament findet, das heißt ob seine Regierung Unterstützung in der Assemblée nationale bekommt, allein oder in einer Koalition. Die Regierung ist nämlich dem Parlament direkt verantwortlich. Falls ja, kann Macron weitermachen, falls nein wird der/die neue Premierminister(in) einen neuen Impuls geben.

 

 

Claire Gloaguen
Claire Gloaguen
Claire Gloaguen ist Austauschbeamtin im Deutschen Bundestag und hat 2016 am Deutsch-französischen Zukunftsdialog teilgenommen.

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